您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

政府责任与灾害管理

杜钢建
　　连年发水,连年闹灾，小灾不断,大灾不少。近十年来抗洪救灾举国惊慌的现象持续发生。原因何在？
　　在现代法制社会，政府对各类自然灾害有预测和防范的责任。灾害管理属于社会的基本职能。管理倘若失职，政府应当承担相应的政治责任、社会责任乃至法律责任。自然灾害的发生只要人为要素存在，有关政府机关及其他主体就必须承担相应的责任。对于可以预见的灾害而没有采取足够有效的预防措施的，人为
　　要素就已存在。此类灾害就属于“人灾”而非“天灾”。至于那些由于人的行为而导致灾害的发生或扩大的，就更属“人灾”范畴。像中国近年连年发生的水灾，在性质上即属于“人灾”而非“天灾”。
　　今年水灾的要因与人的行为相关。洪水等自然现象的发生与人的行为的诱发和促进有联系的话，就存在相关主体承担法律责任的问题。由于人为努力的失败而导致水害或没有使水害减少到极小限（人为努力应当可以达到限制的程度），就需要探讨由谁承担何种法律责任。与水害相关的法律责任发生在以下场合：由于河水泛滥或堤防破裂，市街地和农田被水淹没而造成大面积受害。在此种场合下，作为江河堤防等的人为构造物未能有效地安全防止水流溢出，因而产生管理江河水利设施的政府因未能防止水害发生而应承担的法律责任。就责任主体而言，这里既涉及地方政府，也涉及中央政府。由于地方政府和中央政府都是代表国家的，国家和有关政府及责任者都应承担相应的法律责任。国家和各级政府及有关主管部门都应有相应的防除灾害的法律义务。
　　在水灾等有人为因素存在的灾害中，国家应承担的法律责任是赔偿责任。此种赔偿责任之所以存在，是由于公有公共设施的设置和管理是国家的职能之一。对于公有公共设施的设置和管理有引欠缺造成的灾害，国家当然要承担赔偿责任。今年水灾的发生在很大程度上是与堤防设置或流域管理方面的缺陷分不开的。对于此类灾害的发生，国家本应承担国家赔偿责任。但由于我国一九九五年一月一日起实施的《国家赔偿法》有关赔偿的范围规定不明确，在实际生活中，受害人一般依照民法通则或其他特别法的规定分别向责任管理有关设施的单位请求赔偿。《国家赔偿法》第三条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（五）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利。……（四）造成财产损害的其他违法行为。”对于上述这二类“其他违法行为”是否包括行政机关及其工作人员因对公共设施的设置或管理有欠缺而造成人身权和财产权损害的行为问题，法律界有不同看法。一种看法是否定论，认为不包括这种行为，另一种看法是肯定论，认为应当包括此类行为。否定论看法的依据是《关于〈中华人民共和国国家赔偿法（草案）的说明〉》。该说明指出，“关于邮电、医院等国有企业、事业单位，桥梁、道路等国有公共设施，引设置、管理欠缺发生的赔偿问题，不属违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围。受害人可以依照民法通则等有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”这是立法者在起草该法时的意思表示。肯定论看法认为，公共设施设置和管理的欠缺可以是由违法行使职权而发生。对于因违法行使职权而发生的欠缺造成的损害，理应纳入国家赔偿的范围。笔者赞成肯定论的看法。这次水灾表明，许多地方的灾害未能得到有效防除是由于违法行使职权造成的。为确保受害人得到有效的赔偿，建议尽快修改《国家赔偿法》或由全国人大常委会作出解释，以表明违法行使职权致使公共设施的设置管理发生欠缺而造成损害的，应当纳入国家赔偿范围。
　　所谓违法行使职权包括违反法定程序、超越职权、滥用职权、不履行或拖延履行法定指责等。有法定作为义务而不作为的行为也属于违法行为。今年发生的水害在很多地方都是由于违法行使职权引起的。在追究国家责任时，不仅要追究因过错（故意或过失）发生的责任，而且还要坚持“无过错责任原则”，追究在一定条件下即使行为人无过错也应承担的法律责任，而且还要坚持“无过错责任原则”，追究在一定条件下即使行为人无过错也应承担的法律责任。现代法制国家在灾害管理方面普遍实行无过错责任原则。
　　只要公共设施因设置或管理欠缺在客观上造成损害的，国家就应当承担赔偿责任。如日本国家赔偿法第二条第一项规定：因道路、河川或其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致使他人受损害时，国家或公共团体对此应负赔偿责任。韩国国家赔偿法第五条也有相同规定。在日本和韩国等国家，对于公共设施的设置
　　管理瑕疵所造成的损害，不论其设置管理者是否尽到相当注意义务，国家或公共团体都应负赔偿责任。我国在水害等灾害法方面，也应实行无过错责任原则。
　　在灾害责任方面，今年许多地方的水灾不仅国家应承担赔偿责任，而且有关政府机关及其工作人员也应承担相应的法律责任。根据《水库大坝安全管理条例》的有关规定，由于勘测设计失误，施工质量低劣，调度运用不当，以及滥用职权，玩忽职守，导致大坝事故的，由其所在单位或者上级主管机关对责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在库区内围垦、在坝体修建码头、渠道或者堆放杂物、晾晒粮草，在大坝管理和保护范围内修建码头、鱼塘的，均属违法行为并应追究行政法律责任。根据《防汛条例》的有关规定，玩忽职守或在防汛抢险的紧要关头临阵逃脱的，非法扒口决堤或者开闸的，挪用、盗用、贪污防汛或者救灾钱款或物质的等行为均应追究法律责任。根据《水法》的有关规定，违反水资源保护法规，擅自修建水工程或者整治河道、航道，擅自向下游增大排泄洪涝量或者阻碍上游洪涝下泄，情节严重构成犯罪的，应分别追究刑事责任。根据上述规定，有些行为不仅行为人应当承担法律责任，而且有关单位、法人或政府机关也应承担相应的法律责任。尤其应当强调的是，对于政府组织、党组织、单位或法人的行为造成水害的，应当不仅追究行为人的责任，更要追究组织、单位或法人的法律责任，其中包括赔偿责任和刑事责任。
　　今年的水灾还表明，中国中央政府和地方政府的灾害管理系统有待进一步加强。在突发性灾害发生等危机状态下的救灾决策程序和体制必须大力改革和调整。比如被困内蒙古扎鲁特旗的二十三位北京旅客遇险後与当地政府联系而得不到空中援助等问题表明，危机状态下政府决策系统的调控能力极为有限。今年洪水高居不退的原因之一是沿江流域植被遭受严重破坏，水土流失，河道泥沙淤积、河床加高，使自然湖泊蓄洪抗洪能力减弱。显然，这与有关政府管理机关在生态环境保护管理方面的严重失职是分不开的。加强政府的灾管能力必须与加强政府灾管法律责任相结合。通过严格追究各级政府及其领导人在灾管方面方面的法律责任，进一步督促政府机关及其工作人员高度重视灾管工作，有效防除灾害，确保国民的生命财产安全。许多问题显示，明明是政府负有不可推诿的责任，某些宣传报道反要受害者对致害责任者感恩戴德。
　　加强政府官员及全社会在灾管方面的知识和公民权利保障意识，也是健全政府灾管责任制度的前提和基础。


财政部


国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法

1989年9月26日，财政部

第一条 为了配合国有土地使用权制度的改革，贯彻落实治理经济环境、整顿经济秩序和全面深化改革的方针，根据国发(1989)38号《国务院关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，特制定本实施办法。
第二条 凡在中华人民共和国境内有偿出让国有土地使用权，各级政府土地出让主管部门必须按本规定向财政部上缴土地使用权出让收入。土地使用权出让收入包括：
(一)土地出让金。指各级政府土地出让主管部门将国有土地使用权出让给单位或个人，按规定向单位或个人收取的土地出让价款。
(二)续期土地出让金。指土地使用期满，土地使用权受让人需要续期时由土地出让主管部门收取的续期土地使用权出让价款。
(三)合同改约补偿金。指土地使用权受让人经批准改变土地使用权出让合同指定的土地用途时，按规定补交的价款。
第三条 国有土地使用权有偿出让收入由财政部门负责征收，土地出让主管部门为缴款人。
土地出让主管部门在收到土地使用权出让金后十天内按征收标准将土地使用权出让收入上交当地财政部门，并同时报告土地使用权出让收入的具体征收情况，缴款人逾期不缴的，除令其限期补缴外，并需缴纳滞纳金，每逾期一天，滞纳金为应缴收入的1—3‰。
第四条 土地出让主管部门可以从其所获土地使用权出让收入中提取土地出让业务费，各地提取业务费的具体比例由财政部门核定，一般不超过出让收入的2%，如有特殊情况，可适当提高比例，但最高不得超过5%。
第五条 国有土地使用权出让收入与城市土地开发建设费用实行收支两条线方式管理。土地使用权出让收入扣除土地出让业务费后，全部上交财政。上交财政部分，取得收入的城市财政部门先留下20%作吻市土地开发建设费用，其余部分40%上交中央财政，60%留归取得收入的城市财政部门。地方财政所留土地使用权出让收入，暂时不参加体制分成。(省级财政是否参加分成，由地方自行确定，但省级财政分成比例不宜过大)。出让土地使用权所需开发建设费用开支由地方财政核拨。
第六条 上交财政的土地使用权出让收入及其支出分别纳入中央和地方财政预算，列国家预算收支科目“公有资产收入类”××款“土地使用权有偿出让收入”科目，城市土地开发建设支出列“公有资产支出类”××款“城市土地开发建设支出”科目。具体预算科目由财政部另行制定。
第七条 不论上交中央财政还是上交地方财政的收入，主要用于城市土地开发建设，要建立城市土地开发建设基金，专款专用。
第八条 地方城市土地开发建设基金的安排使用，由各地财政部门根据城市土地开发建设管理部门提出的年度开发建设计划和项目，审核后拨款，并监督使用。此项基金年终如有结余，结转下年继续使用。
第九条 外商为获取国有土地使用权所交纳的出让金，必需用外汇支付，按中国银行人民外汇牌价换算人民币。出让国有土地使用权所取得的外汇收入均应上缴财政，其外汇额度，上交中央财政60%，留地方财政40%。如在土地开发出让过程中，确有必不可少的外汇支出，由城市土地开发建设管理部门申报财政部门，由财政部门核拨。
第十条 与国有土地使用权出让有关的税收征收办法由国家税务局另行制定。
第十一条 国有土地使用权出让价格，由财政部门、土地出让主管部门、物价部门依照有关规定共同制定。
第十二条 各地区、各部门对本办法上述前已出让土地使用权所取得的收入，要认真进行清理，并按照本办法的规定处理。
第十三条 本办法由财政部负责解释。
第十四条 各省、自治区、直辖市财政部门可依照本办法制定具体实施细则，并报财政部备案。
第十五条 本办法自一九八九年七月一日执行。