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抽象行政行为的可诉性研究
闫桂贞　

　　我国的行政诉讼法自1990年10月1日实施以来，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了重要作用。但迄今为止的10年实施过程中，该法也暴露出了许多问题，其中之一即抽象行政行为的可诉性问题。本文试对此进行探讨，希望对我国的行政诉讼法制发展提出一点建议。
一
　　所谓抽象行政行为，是指行政主体针对不特定的行政相对人单方作出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行政规则的行为1。抽象行政行为并非正式法律概念，而只是学术用语，作为与具体行政行为的对应，两者的区别在于行为的适用范围不同。抽象行政行为的特点在于，一是具有普遍约束力，它不是针对特定人或特定事；二是具有反复适用性，行政机关可以根据同一抽象行政行为作出多个具体行政行为。
　　在对行政行为的内涵的理解上，有人将行政立法行为等同于抽象行政行为，这种观点是不确切的。实际上，行政立法行为是指国务院制定行政法规，各部委制定行政规章，省、自治区、直辖市人民政府，国务院批准较大的市人民政府制定地方性规章的行为。抽象行政行为包括行政立法行为和行政机关制定、发布其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。因此，行政立法行为是抽象行政行为的一部分，二者不能简单地等同。
　　根据我国行政诉讼法第52条和第53条的规定，人民法院审理行政案件，以法律、行政法规、地方性法规为依据，并参照国务院各部委及地方政府制定的规章。从中可以看出，属于行政立法范畴的行政法规、规章是法院审理行政案件的依据，法院对此无权审查，否则将导致审判权的无限扩大，以致于凌驾于立法权和行政权之上，故行政立法行为当然排除在诉讼范围之外。因此，本文所称的抽象行政行为仅指行政立法以外的、行政机关制定其他具有普遍约束力的决定、命令的行为，即狭义上的抽象行政行为。
　　对于此类抽象行政行为是否具有可诉性，我国的立法与理论界有不同观点。行政诉讼法第12条第2款规定，对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼，人民法院不予受理。如前所述，制定行政法规、规章的行为是行政立法行为，法院对此无权审理，立法也无须加以重复规定。但是，我国立法明文规定将行政机关制定、发布决定、命令的抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，这一规定在实践上和理论上都引起了很多争论。理论界目前有越来越多的人主张，应对此条款加以修正，并进而规定抽象行政行为具有可诉性。
二
　　为了探讨这一问题，我们首先从比较法的角度略作分析。从国外的立法和司法实践来看，在行政诉讼制度比较完善的一些西方国家，通常只把行政立法行为排除在行政诉讼的受案范围之外，而对于抽象行政行为，从“有权利就有救济”的行政法原则出发，大多数国家将其纳入诉讼范围之中2。例如，在德国，公民对于行政机关的违宪行为或行政机关的私法行为，不得提起行政诉讼，另外，原告还不能提起涉及政治利益、文化利益、宗教利益等的行政诉讼，而抽象行政行为作为行政行为的一种，并未排除在行政受案范围之外。
　　在英国，无论行政机关的具体行为还是抽象行为，只要超越法定权限，法院都可以行使审查权。英国法官在对行政行为进行司法审查时可以根据自己的法律意识和有关公平正义的观念，对议会授权法进行广泛的解释，甚至可以挖掘出比立法意图更深更广泛的“立法意图”，唯一的界限就是不能否定议会法，只能通过解释议会法去控制行政权。
　　法国的行政诉讼范围由判例而不是成文法来确定。根据有关判例，一般私法行为，立法行为，国家行为，政治行为例如解散议会、提出法律案等，司法审判保留事项例如邮政运输问题、社会保障问题等排除在行政诉讼之外，而未将抽象行政行为排除，相反，法国的最高法院对撤销总统和部长会议命令的诉讼，以及撤销部门制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权。
　　美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查范围之内，而且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度运用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。美国的联邦程序法也规定了司法审查的排除情况，即第701条列举的两种，一是法律规定不予司法审查的行为，如法律明文规定的行政终局行为；二是行政机关的自由裁量行为，包括确定未来政策的行为，有关国防和外交的行政决定、行政机构的内部管理决定等。但近年来美国法律对排除司法审查的范围采取逐步限制的态度。可以说，在美国，行政行为可以受司法审查是原则，排除审查则是例外，而且即使是排除审查的行为，相对人亦可以滥用自由裁量权或侵犯宪法为根据提请司法审查。3
　　其他国家如日本等，也作了类似的规定。由此可见，扩大行政诉讼的受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查范围之内，是国外较为普遍的立法现状，也是行政诉讼法的发展趋势。
三
　　可以认为，我国现行的行政诉讼法将抽象行政行为排除在受案范围之外的做法，不但与国际发展趋势不相吻合，而且在实际工作中带来一系列弊端。首先，不利于人民法院充分行使司法监督权。如果抽象行政行为具有违法性，则必然带来具体行政行为的错误，当行政相对人不服具体行政行为起诉后，法院只能撤销具体行政行为，而对抽象行政行为无权处理，这就意味着该抽象行政行为还将继续存在并有效，行政机关还可以据此作出同样错误的具体行政行为。这将使得行政诉讼只能应付个案，不能消除错误行政行为的根源，导致司法监督只能治标而不能治本；其次，不利于保护相对人的合法权益。抽象行政行为制定公布后即具有约束力，任何公民、法人或其他组织无法与之对抗。该抽象行政行为即使违法并通过具体行政行为对相对人造成了损害，法院也无权对其效力加以否定，由此助长了行政机关滥用职权的现象，相对人的权益无法从根本上得到保护4。而且，为逃避法院的监督，行政机关有可能采取以抽象行政行为代替具体行政行为的方式，侵害相对人的利益，法院对此却无能为力；再次，不利于我国社会主义法制的统一。每一个专门的行政机关在作出一个抽象行政行为时，往往只注意到本部门的职能所适用的法律，而可能忽视其他方面的法律，从而出现各个部门作出的抽象行政行为互相冲突或矛盾的现象，导致行政法制的不协调，也影响到我国法律体系整体上的统一性；最后，不利于行政机关提高行政效率。抽象行政行为未经过司法审查程序，缺乏法律作后盾，当相对人拒不执行或消极对抗时，不能对其采取强制措施，从而影响抽象行政行为的法律效力以及行政机关的工作效率，也势必将降低行政机关的威信5。
　　为消除上述弊端，我国的行政诉讼立法有必要考虑将抽象行政行为纳入人民法院的受案范围之中。我国目前的行政诉讼发展现状证明，这种做法不仅是必要的，也是可行的。因为，从行政机关的角度来看，行政活动的效率的提高应建立在法治的基础之上，如果抽象行政行为偏离了这一方向，则根本无所谓效率可言。人民法院的司法监督将使得合法的行政行为得以贯彻实施，使不法的抽象行政行为得以尽快变更或撤销，实质上有利于行政行为效率的提高。另外，从人民法院的角度来看，经过多年的行政诉讼司法实践，法院积累了丰富的审判经验，行政审判人员的专业水平有了很大提高，有能力对抽象行政行为进行审查。同时，我国近年来在行政管理的各个领域都出台了大量的法律、法规，为法院审查抽象行政行为提供了立法上的依据。
　　行政诉讼的受案范围实质上就是法院监督行政行为的范围，它体现了一国法制建设的完善程度，目前我国的受案范围还比较小，这反映了我国行政权较强，而立法权、司法权相对薄弱的国情现状6。因此，为平衡国家的权力分工，建立司法权与行政权的良性互动机制，应在我国现有的法律框架内适当扩大司法权的范围，对我国现行的行政诉讼法中的有关条款，例如第2条、第5条、第11条、第12条、第17条、第27条、第32条、第39条、第41条、第51条、第54条等进行相应的修正，将其中的“具体行政行为”改为“行政行为”，从而把行政机关制定具有普遍约束力的行政决定、命令的抽象行政行为纳入司法受案范围，这对于行政机关和行政相对人都是有利无害的，而且也将有助于我国法制的发展与完善，符合我国立法与国际接轨的要求。
　　
　　注：
　　1胡建淼著：《行政法学》，法律出版社，第296页。
　　2高鸿著：《抽象行政行为可诉性研究》，载《行政法学研究》，1997年第3期。
　　3胡建淼著：《比较行政法》，法律出版社。
　　　姜明安著：《外国行政法教程》，法律出版社。
　　4郑建勋著：《抽象行政行为的可诉性》，载《西南民族学院学报》，哲社版1998。
　　5《抽象行政行为能否提起诉讼的探讨》，载《政治与法律》，1997年第2期。
　　6姬亚平著：《论人民法院对抽象行政行为的审查》，载《行政法学研究》，1993年第3期。
　　
　　(作者单位：北京大学法律系)






　

交通部


交通部关于长江干线“一票到底”货物运输办法的复函

1987年10月23日，交通部

长江航务管理局、长江轮船总公司：
长航商〔1987〕505号、长轮总运〔1987〕556号文报送的《长江干线“一票到底”货物运输办法》（以下简称“办法”）收悉。现函复如下：
一、对送审的《办法》，业经分别征求你们和上海港务局的意见，修订为《长江干线“一票到底”货物运输试行办法》〔以下简称《试行办法》（详见附件）〕。请你们仍按部（86）交河字432号文件精神，自行公布《试行办法》，认真组织实施。
二、为了加速资金周转，防止漏收中转换装费用，并适应当前长江航运体制改革后港、航间费用结算办法改变的需要，在不违反按“一票到底”运输办理的零星货物只向货方计收一次中转费用这一原则的前提下，将中转费用的“到收”改为“起收”，“港—港”解交清算改为“港—航—港”解交清算的办法。
《试行办法》在公布后实施前，有关港、航单位要做好各项准备工作和对物资部门的宣传工作，切实组织好“一票到底”运输，提高管理水平，避免货物的积压，实现货畅其流。

附：长江干线“一票到底”货物运输试行办法
一、长江轮船总公司（简称“轮总”）船舶承运长江干线货物，港、航双方应当相互配合，最大限度地组织原船直达运输。如限于货流、运输组织条件难以组织原船直达运输时，可按本办法的规定，办理“一票到底”运输业务。
二、本办法所称“一票到底”运输，即长江干线“一票到底”货物运输，系指起运港使用水路直达货物运单，由轮总船舶承运，经过中转港换装，仍由轮总船舶负责接运至到达港的货物运输。
三、整批货物办理“一票到底”运输的到发港口、中转港口不作统一规定，但应纳入月度运输计划。船、货、港各方共同商定运输方案，落实接运运力和换装能力后方可受理。
四、零星货物办理“一票到底”运输，限一次换装。其办理范围如下：
1．汉申客货班轮停靠的港站与汉渝（忠县除外）或汉宜客货班轮停靠的港站之间，办理相互到发的“一票到底”运输业务，限在武汉港换装；宜汉客货班轮停靠的港站与宜渝客货班轮停靠的港站之间，办理相互到发的“一票到底”运输业务，限在宜昌港换装。
各线办理“一票到底”运输业务的港站”以轮总公布的客货班轮运行时刻表所列名停靠的港站为准。
2．除起运港与中转港另有协议外，对按“一票到底”运输的零星货物，起运港只能配装各线客货班轮。但对中转港转出配船不限。
3．危险货物和每件重量在200公斤以上（不含200公斤）或长度在2米以上（不含2米）的零星货物不办理“一票到底”运输业务。
五、整批货物按“一票到底”运输办理的，起运港均不得向托运人计收中转换装费用。
零星货物按“一票到底”运输办理的，均由起运港按《长江港口费收规则》规定的水水联运换装包干费率向托运人计收一次中转换装费。
六、零星货物按“一票到底”运输办理时，运费、中转换装费的计收、解交及结算按下列规定办理：
1．由上海港起运的，上海港应将水路货物直达运单内“应收费用”项下“项目”栏内的“运费”改为“运转费”，并按“运转费”费目（即“运费”与“中转费”两项费目合并计收更名为“运转费”）向托运人一次合并计收直达运费和武汉港的中转换装费用，扣收代理费后一并解交给上海长江轮船公司。
2．由长江港口起运的，起运港应分别按“运费”和“中转费”费目向托运人一次计收直达运费和武汉港或宜昌港的中转换装费用，按规定扣收船舶代理费后，将中转换装费随同运费一起解交给起运的轮总所属公司。
中转港的中转换装费用（包括整批、零星），均由中转港按《长江港口费收规则》规定的水水联运换装包干费率，向轮总所属接运的船公司结算。
七、对按“一票到底”运输办理的货物的运到期限及逾期责任，应参照《水路货物运输规则》第五十二条关于代办中转货物的规定，由承、托运双方另行商定。
八、对“一票到底”货物的运输，中转港与轮总所属公司要加强联系，相互支持，切实做好换装作业和接运运力的安排，及时解决换装中的问题。中转港要优先换装，船舶要优先接运。要保证换装质量，发现包装破损，中转港要负责整理，并理清货物，不得破来破转，混来混转。
九、本办法未规定事项，均按《水路货物运输规则》和《水路货物运输管理规则》的有关规定办理。
十、本办法自一九八八年一月一日起试行。原长江航运公司制订的《一次托运、一票到底、负责运输试行办法》同时废止。