中小学幼儿园安全管理办法
教育部
中华人民共和国教育部令第23号
根据教育法律法规和国务院的有关规定，教育部、公安部、司法部、建设部、交通部、文化部、卫生部、工商总局、质检总局、新闻出版总署制定了《中小学幼儿园安全管理办法》，现予发布，自2006年9月1日起施行。
教育部部长 周 济
公安部部长 周永康
司法部部长 吴爱英
建设部部长 汪光焘
交通部部长 李盛霖
文化部部长 孙家正
卫生部部长 高 强
国家工商行政管理总局局长 王众孚
国家质量监督检验检疫总局局长 李长江
新闻出版总署署长 龙新民
二○○六年六月三十日
中小学幼儿园安全管理办法
第一章 总则
第一条 为加强中小学、幼儿园安全管理，保障学校及其学生和教职工的人身、财产安全，维护中小学、幼儿园正常的教育教学秩序，根据《中华人民共和国教育法》等法律法规，制定本办法。
第二条 普通中小学、中等职业学校、幼儿园(班)、特殊教育学校、工读学校(以下统称学校)的安全管理适用本办法。
第三条 学校安全管理遵循积极预防、依法管理、社会参与、各负其责的方针。
第四条 学校安全管理工作主要包括：
（一）构建学校安全工作保障体系，全面落实安全工作责任制和事故责任追究制，保障学校安全工作规范、有序进行；
（二）健全学校安全预警机制，制定突发事件应急预案，完善事故预防措施，及时排除安全隐患，不断提高学校安全工作管理水平；
（三）建立校园周边整治协调工作机制，维护校园及周边环境安全；
（四）加强安全宣传教育培训，提高师生安全意识和防护能力；
（五）事故发生后启动应急预案、对伤亡人员实施救治和责任追究等。
第五条 各级教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门在本级人民政府的领导下，依法履行学校周边治理和学校安全的监督与管理职责。
学校应当按照本办法履行安全管理和安全教育职责。
社会团体、企业事业单位、其他社会组织和个人应当积极参与和支持学校安全工作，依法维护学校安全。
第二章 安全管理职责
第六条 地方各级人民政府及其教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门应当按照职责分工，依法负责学校安全工作，履行学校安全管理职责。
第七条 教育行政部门对学校安全工作履行下列职责：
（一）全面掌握学校安全工作状况，制定学校安全工作考核目标，加强对学校安全工作的检查指导，督促学校建立健全并落实安全管理制度；
（二）建立安全工作责任制和事故责任追究制，及时消除安全隐患，指导学校妥善处理学生伤害事故；
（三）及时了解学校安全教育情况，组织学校有针对性地开展学生安全教育，不断提高教育实效；
（四）制定校园安全的应急预案，指导、监督下级教育行政部门和学校开展安全工作；
（五）协调政府其他相关职能部门共同做好学校安全管理工作，协助当地人民政府组织对学校安全事故的救援和调查处理。
教育督导机构应当组织学校安全工作的专项督导。
第八条 公安机关对学校安全工作履行下列职责：
（一）了解掌握学校及周边治安状况，指导学校做好校园保卫工作，及时依法查处扰乱校园秩序、侵害师生人身、财产安全的案件；
（二）指导和监督学校做好消防安全工作；
（三）协助学校处理校园突发事件。
第九条 卫生部门对学校安全工作履行下列职责：
（一）检查、指导学校卫生防疫和卫生保健工作，落实疾病预防控制措施；
（二）监督、检查学校食堂、学校饮用水和游泳池的卫生状况。
第十条 建设部门对学校安全工作履行下列职责：
（一）加强对学校建筑、燃气设施设备安全状况的监管，发现安全事故隐患的，应当依法责令立即排除；
（二）指导校舍安全检查鉴定工作；
（三）加强对学校工程建设各环节的监督管理，发现校舍、楼梯护栏及其他教学、生活设施违反工程建设强制性标准的，应责令纠正；
（四）依法督促学校定期检验、维修和更新学校相关设施设备。
第十一条 质量技术监督部门应当定期检查学校特种设备及相关设施的安全状况。
第十二条 公安、卫生、交通、建设等部门应当定期向教育行政部门和学校通报与学校安全管理相关的社会治安、疾病防治、交通等情况，提出具体预防要求。
第十三条 文化、新闻出版、工商等部门应当对校园周边的有关经营服务场所加强管理和监督，依法查处违法经营者，维护有利于青少年成长的良好环境。
司法行政、公安等部门应当按照有关规定履行学校安全教育职责。
第十四条 举办学校的地方人民政府、企业事业组织、社会团体和公民个人，应当对学校安全工作履行下列职责：
（一）保证学校符合基本办学标准，保证学校围墙、校舍、场地、教学设施、教学用具、生活设施和饮用水源等办学条件符合国家安全质量标准；
（二）配置紧急照明装置和消防设施与器材，保证学校教学楼、图书馆、实验室、师生宿舍等场所的照明、消防条件符合国家安全规定；
（三）定期对校舍安全进行检查，对需要维修的，及时予以维修；对确认的危房，及时予以改造。
举办学校的地方人民政府应当依法维护学校周边秩序，保障师生和学校的合法权益，为学校提供安全保障。
有条件的，学校举办者应当为学校购买责任保险。
第三章 校内安全管理制度
第十五条 学校应当遵守有关安全工作的法律、法规和规章，建立健全校内各项安全管理制度和安全应急机制，及时消除隐患，预防发生事故。
第十六条 学校应当建立校内安全工作领导机构，实行校长负责制；应当设立保卫机构，配备专职或者兼职安全保卫人员，明确其安全保卫职责。
第十七条 学校应当健全门卫制度，建立校外人员入校的登记或者验证制度，禁止无关人员和校外机动车入内，禁止将非教学用易燃易爆物品、有毒物品、动物和管制器具等危险物品带入校园。
学校门卫应当由专职保安或者其他能够切实履行职责的人员担任。
第十八条 学校应当建立校内安全定期检查制度和危房报告制度，按照国家有关规定安排对学校建筑物、构筑物、设备、设施进行安全检查、检验；发现存在安全隐患的，应当停止使用，及时维修或者更换；维修、更换前应当采取必要的防护措施或者设置警示标志。学校无力解决或者无法排除的重大安全隐患，应当及时书面报告主管部门和其他相关部门。
学校应当在校内高地、水池、楼梯等易发生危险的地方设置警示标志或者采取防护设施。
第十九条 学校应当落实消防安全制度和消防工作责任制，对于政府保障配备的消防设施和器材加强日常维护，保证其能够有效使用，并设置消防安全标志，保证疏散通道、安全出口和消防车通道畅通。
第二十条 学校应当建立用水、用电、用气等相关设施设备的安全管理制度，定期进行检查或者按照规定接受有关主管部门的定期检查，发现老化或者损毁的，及时进行维修或者更换。
第二十一条 学校应当严格执行《学校食堂与学生集体用餐卫生管理规定》、《餐饮业和学生集体用餐配送单位卫生规范》，严格遵守卫生操作规范。建立食堂物资定点采购和索证、登记制度与饭菜留验和记录制度，检查饮用水的卫生安全状况，保障师生饮食卫生安全。
第二十二条 学校应当建立实验室安全管理制度，并将安全管理制度和操作规程置于实验室显著位置。
学校应当严格建立危险化学品、放射物质的购买、保管、使用、登记、注销等制度，保证将危险化学品、放射物质存放在安全地点。
第二十三条 学校应当按照国家有关规定配备具有从业资格的专职医务(保健)人员或者兼职卫生保健教师，购置必需的急救器材和药品，保障对学生常见病的治疗，并负责学校传染病疫情及其他突发公共卫生事件的报告。有条件的学校，应当设立卫生（保健）室。
新生入学应当提交体检证明。托幼机构与小学在入托、入学时应当查验预防接种证。学校应当建立学生健康档案，组织学生定期体检。
第二十四条 学校应当建立学生安全信息通报制度，将学校规定的学生到校和放学时间、学生非正常缺席或者擅自离校情况、以及学生身体和心理的异常状况等关系学生安全的信息，及时告知其监护人。
对有特异体质、特定疾病或者其他生理、心理状况异常以及有吸毒行为的学生，学校应当做好安全信息记录，妥善保管学生的健康与安全信息资料，依法保护学生的个人隐私。
第二十五条 有寄宿生的学校应当建立住宿学生安全管理制度，配备专人负责住宿学生的生活管理和安全保卫工作。
学校应当对学生宿舍实行夜间巡查、值班制度，并针对女生宿舍安全工作的特点，加强对女生宿舍的安全管理。
学校应当采取有效措施，保证学生宿舍的消防安全。
第二十六条 学校购买或者租用机动车专门用于接送学生的，应当建立车辆管理制度，并及时到公安机关交通管理部门备案。接送学生的车辆必须检验合格，并定期维护和检测。
接送学生专用校车应当粘贴统一标识。标识样式由省级公安机关交通管理部门和教育行政部门制定。
学校不得租用拼装车、报废车和个人机动车接送学生。
接送学生的机动车驾驶员应当身体健康，具备相应准驾车型3年以上安全驾驶经历，最近3年内任一记分周期没有记满12分记录，无致人伤亡的交通责任事故。
第二十七条 学校应当建立安全工作档案，记录日常安全工作、安全责任落实、安全检查、安全隐患消除等情况。
安全档案作为实施安全工作目标考核、责任追究和事故处理的重要依据。
第四章 日常安全管理
第二十八条 学校在日常的教育教学活动中应当遵循教学规范，落实安全管理要求，合理预见、积极防范可能发生的风险。
学校组织学生参加的集体劳动、教学实习或者社会实践活动，应当符合学生的心理、生理特点和身体健康状况。
学校以及接受学生参加教育教学活动的单位必须采取有效措施，为学生活动提供安全保障。
第二十九条 学校组织学生参加大型集体活动，应当采取下列安全措施：
（一）成立临时的安全管理组织机构；
（二）有针对性地对学生进行安全教育；
（三）安排必要的管理人员，明确所负担的安全职责；
（四）制定安全应急预案，配备相应设施。
第三十条 学校应当按照《学校体育工作条例》和教学计划组织体育教学和体育活动，并根据教学要求采取必要的保护和帮助措施。
学校组织学生开展体育活动，应当避开主要街道和交通要道；开展大型体育活动以及其他大型学生活动，必须经过主要街道和交通要道的，应当事先与公安机关交通管理部门共同研究并落实安全措施。
第三十一条 小学、幼儿园应当建立低年级学生、幼儿上下学时接送的交接制度，不得将晚离学校的低年级学生、幼儿交与无关人员。
第三十二条 学生在教学楼进行教学活动和晚自习时，学校应当合理安排学生疏散时间和楼道上下顺序，同时安排人员巡查，防止发生拥挤踩踏伤害事故。
晚自习学生没有离校之前，学校应当有负责人和教师值班、巡查。
第三十三条 学校不得组织学生参加抢险等应当由专业人员或者成人从事的活动，不得组织学生参与制作烟花爆竹、有毒化学品等具有危险性的活动，不得组织学生参加商业性活动。
第三十四条 学校不得将场地出租给他人从事易燃、易爆、有毒、有害等危险品的生产、经营活动。
学校不得出租校园内场地停放校外机动车辆；不得利用学校用地建设对社会开放的停车场。
第三十五条 学校教职工应当符合相应任职资格和条件要求。学校不得聘用因故意犯罪而受到刑事处罚的人，或者有精神病史的人担任教职工。
学校教师应当遵守职业道德规范和工作纪律，不得侮辱、殴打、体罚或者变相体罚学生；发现学生行为具有危险性的，应当及时告诫、制止，并与学生监护人沟通。
第三十六条 学生在校学习和生活期间，应当遵守学校纪律和规章制度，服从学校的安全教育和管理，不得从事危及自身或者他人安全的活动。
第三十七条 监护人发现被监护人有特异体质、特定疾病或者异常心理状况的，应当及时告知学校。
学校对已知的有特异体质、特定疾病或者异常心理状况的学生，应当给予适当关注和照顾。生理、心理状况异常不宜在校学习的学生，应当休学，由监护人安排治疗、休养。
第五章 安全教育
第三十八条 学校应当按照国家课程标准和地方课程设置要求，将安全教育纳入教学内容，对学生开展安全教育，培养学生的安全意识，提高学生的自我防护能力。
第三十九条 学校应当在开学初、放假前，有针对性地对学生集中开展安全教育。新生入校后，学校应当帮助学生及时了解相关的学校安全制度和安全规定。
第四十条 学校应当针对不同课程实验课的特点与要求，对学生进行实验用品的防毒、防爆、防辐射、防污染等的安全防护教育。
学校应当对学生进行用水、用电的安全教育，对寄宿学生进行防火、防盗和人身防护等方面的安全教育。
第四十一条 学校应当对学生开展安全防范教育，使学生掌握基本的自我保护技能，应对不法侵害。
学校应当对学生开展交通安全教育，使学生掌握基本的交通规则和行为规范。
学校应当对学生开展消防安全教育，有条件的可以组织学生到当地消防站参观和体验，使学生掌握基本的消防安全知识，提高防火意识和逃生自救的能力。
学校应当根据当地实际情况，有针对性地对学生开展到江河湖海、水库等地方戏水、游泳的安全卫生教育。
第四十二条 学校可根据当地实际情况，组织师生开展多种形式的事故预防演练。
学校应当每学期至少开展一次针对洪水、地震、火灾等灾害事故的紧急疏散演练，使师生掌握避险、逃生、自救的方法。
第四十三条 教育行政部门按照有关规定，与人民法院、人民检察院和公安、司法行政等部门以及高等学校协商，选聘优秀的法律工作者担任学校的兼职法制副校长或者法制辅导员。
兼职法制副校长或者法制辅导员应当协助学校检查落实安全制度和安全事故处理、定期对师生进行法制教育等，其工作成果纳入派出单位的工作考核内容。
第四十四条 教育行政部门应当组织负责安全管理的主管人员、学校校长、幼儿园园长和学校负责安全保卫工作的人员，定期接受有关安全管理培训。
第四十五条 学校应当制定教职工安全教育培训计划，通过多种途径和方法，使教职工熟悉安全规章制度、掌握安全救护常识，学会指导学生预防事故、自救、逃生、紧急避险的方法和手段。
第四十六条 学生监护人应当与学校互相配合，在日常生活中加强对被监护人的各项安全教育。
学校鼓励和提倡监护人自愿为学生购买意外伤害保险。
第六章 校园周边安全管理
第四十七条 教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门应当建立联席会议制度，定期研究部署学校安全管理工作，依法维护学校周边秩序；通过多种途径和方式，听取学校和社会各界关于学校安全管理工作的意见和建议。
第四十八条 建设、公安等部门应当加强对学校周边建设工程的执法检查，禁止任何单位或者个人违反有关法律、法规、规章、标准，在学校围墙或者建筑物边建设工程，在校园周边设立易燃易爆、剧毒、放射性、腐蚀性等危险物品的生产、经营、储存、使用场所或者设施以及其他可能影响学校安全的场所或者设施。
第四十九条 公安机关应当把学校周边地区作为重点治安巡逻区域，在治安情况复杂的学校周边地区增设治安岗亭和报警点，及时发现和消除各类安全隐患，处置扰乱学校秩序和侵害学生人身、财产安全的违法犯罪行为。
第五十条 公安、建设和交通部门应当依法在学校门前道路设置规范的交通警示标志，施划人行横线，根据需要设置交通信号灯、减速带、过街天桥等设施。
在地处交通复杂路段的学校上下学时间，公安机关应当根据需要部署警力或者交通协管人员维护道路交通秩序。
第五十一条 公安机关和交通部门应当依法加强对农村地区交通工具的监督管理，禁止没有资质的车船搭载学生。
第五十二条 文化部门依法禁止在中学、小学校园周围200米范围内设立互联网上网服务营业场所，并依法查处接纳未成年人进入的互联网上网服务营业场所。工商行政管理部门依法查处取缔擅自设立的互联网上网服务营业场所。
第五十三条 新闻出版、公安、工商行政管理等部门应当依法取缔学校周边兜售非法出版物的游商和无证照摊点，查处学校周边制售含有淫秽色情、凶杀暴力等内容的出版物的单位和个人。
第五十四条 卫生、工商行政管理部门应当对校园周边饮食单位的卫生状况进行监督，取缔非法经营的小卖部、饮食摊点。
第七章 安全事故处理
第五十五条 在发生地震、洪水、泥石流、台风等自然灾害和重大治安、公共卫生突发事件时，教育等部门应当立即启动应急预案，及时转移、疏散学生，或者采取其他必要防护措施，保障学校安全和师生人身财产安全。
第五十六条 校园内发生火灾、食物中毒、重大治安等突发安全事故以及自然灾害时，学校应当启动应急预案，及时组织教职工参与抢险、救助和防护，保障学生身体健康和人身、财产安全。
第五十七条 发生学生伤亡事故时，学校应当按照《学生伤害事故处理办法》规定的原则和程序等，及时实施救助，并进行妥善处理。
第五十八条 发生教职工和学生伤亡等安全事故的，学校应当及时报告主管教育行政部门和政府有关部门；属于重大事故的，教育行政部门应当按照有关规定及时逐级上报。
第五十九条 省级教育行政部门应当在每年1月31日前向国务院教育行政部门书面报告上一年度学校安全工作和学生伤亡事故情况。
第八章 奖励与责任
第六十条 教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门，对在学校安全工作中成绩显著或者做出突出贡献的单位和个人，应当视情况联合或者分别给予表彰、奖励。
第六十一条 教育、公安、司法行政、建设、交通、文化、卫生、工商、质检、新闻出版等部门，不依法履行学校安全监督与管理职责的，由上级部门给予批评；对直接责任人员由上级部门和所在单位视情节轻重，给予批评教育或者行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十二条 学校不履行安全管理和安全教育职责，对重大安全隐患未及时采取措施的，有关主管部门应当责令其限期改正；拒不改正或者有下列情形之一的，教育行政部门应当对学校负责人和其他直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)发生重大安全事故、造成学生和教职工伤亡的；
(二)发生事故后未及时采取适当措施、造成严重后果的；
(三)瞒报、谎报或者缓报重大事故的；
(四)妨碍事故调查或者提供虚假情况的；
(五)拒绝或者不配合有关部门依法实施安全监督管理职责的。
《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施条例另有规定的，依其规定执行。
第六十三条 校外单位或者人员违反治安管理规定、引发学校安全事故的，或者在学校安全事故处理过程中，扰乱学校正常教育教学秩序、违反治安管理规定的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究其刑事责任；造成学校财产损失的，依法承担赔偿责任。
第六十四条 学生人身伤害事故的赔偿，依据有关法律法规、国家有关规定以及《学生伤害事故处理办法》处理。
第九章 附则
第六十五条 中等职业学校学生实习劳动的安全管理办法另行制定。
第六十六条 本办法自2006年9月1日起施行。
构建和完善社区矫正机构设置体系研究
贾 冬
（江苏省江宁监狱 江苏南京市 211122）
[摘要]：现行法律规定由公安机关负责对非监禁刑和监禁刑的社会执行的监督、考察存在着明显缺陷；当前由人民法院、监狱管理机关或安置帮教部门负责社区矫正执行工作的机构设置模式在理论和实践中行不通；应由政法委统一指导，在司法行政部门内设立社区矫正执行机构，司法所具体执行，监狱派驻警察协助；应设立假释委员会，负责对假释的裁定工作；监所检察机构应升格为刑罚执行检察机构，负责对社区矫正执行工作进行监督；应制定社区矫正法律法规，并完善相关法律。
[关键词]：机构设置 社区矫正管理局 假释委员会 刑罚执行检察机构 社区矫正法
社区矫正是与监禁刑相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定和决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。根据现代刑事司法非刑罚化和刑罚执行社会化的发展趋势，随着我国刑事政策的不断调整，社区矫正的适用范围、适用形式和适用比率将会出现越来越扩大的态势，其执行任务会逐渐加重，执行要求会逐步提高，社区矫正工作的地位将越来越重要。
社区矫正试点工作开展以来，在理论和实践中都取得了初步的成就并积累了一定经验。社区矫正工作的顺利进行必然要求实现社区矫正机构设置的制度化和规范化。但是，社区矫正机构设置问题至今未能解决，两高两部的《通知》并未明确社区矫正的机构设置，在很大程度上直接制约着社区矫正工作的试点开展和长远发展。为了适应形势的变化，推进行刑制度的改革，科学设置社区矫正机构是一个非常必要而又亟待解决的具有重要现实价值的理论课题。本文根据“精简、统一、效能”的机构设置原则，按照党的十六大提出的“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”的要求，立足我国国情，结合社区矫正试点工作，借鉴国外社区矫正经验，对社区矫正机构设置从以执行为重点，兼顾决定和监督共三方面作全面而缜密地思考，并提出了社区矫正机构设置的法律保障，希望有助于社区矫正试点工作的进一步开展。
一、现行法律对社区矫正执行机构的规定及其缺陷
按照两高两部的《通知》要求，社区矫正的对象主要是被人民法院判处管制、宣告缓刑、裁定假释或由人民法院和监狱管理机关批准暂予监外执行的罪犯以及被单处剥夺政治权利或附加剥夺政治权利且正在社会上服刑的罪犯。根据刑法、刑事诉讼法和监狱法的相关规定，由公安机关负责对上述五种罪犯实施执行、监督和考察工作。现实中，公安系统内部并未设立专门的执行机构而只是由基层派出所负责执行。现行机构设置在立法与执行中存在着明显缺陷。
（一）我国政府所签订、加入或承认的国际条约和作为联合国常任理事国参于起草的有关法律文件，是我国必须遵守的法律依据或渊源。其中，就有《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》第60条第2款规定：“刑期完毕以前，宜采取必要步骤，确使囚犯逐渐纳入社会生活。按个别情形，可以在同一监所或另一适当机构内订定出狱前的办法，亦可在某种监督下实行假释，来达到此项目的；但监督不可委之于警察，而应该结合有效的社会援助。”故而立法上由公安机关作为刑罚执行的主体与联合国的规定相冲突，也成为某些国家利用人权大做文章的依据。
（二）作为专司社会治安保卫工作和刑事侦查工作的公安机关，面对新的时期社会治安形势严峻、犯罪率长期居高不下、刑事案件日渐增多的局面，随着职责不断扩大，尤其在基层派出所，警力不足、财力有限、物力紧张的矛盾非常突出。繁重的社会治安保卫工作和刑事侦查工作已使其不堪重负，社区矫正工作实际上并未引起足够重视，往往难以兼顾被视为次要的社区矫正工作。因此，许多地方的社区矫正工作流于形式，基本处于无序的管理状态，监管对象处于失控境地，脱管现象严重，时刻威胁社会稳定。
（三）公安机关虽然对社区矫正工作制定了一系列执行的规定，但行刑效益低下。当前公安机关对罪犯基本依据各类法律文书（判决书、释放证明、解教证明）采用派出所管片民警带领治保积极分子组成“监督考察小姐”，落实责任人，纳入视线管理并在居民委员会协助下开展工作。但由于缺乏专门的执行机构与执行人员，当前只能做到3点：第一，严格材料接转手续，仔细检查出狱证明、释放证明或解教证明，并列入重点管理范畴；第二，严格内勤入户登记；第三，建立监控档案，上报分局和检察院。如果按照西方发达国家的标准，对社区矫正的真正执行实际上都未开始。
（四）社区矫正工作要求对罪犯既要进行监督和管理，也要进行有效地教育、改造、帮助和服务。目前，公安机关对于前者作了一定工作，但对于后者则几乎是一片空白，没有涉及。现行法律并未赋及公安机关以教育改造罪犯的职责。就罪犯教育本身而言，它需要专业性较强的矫正知识，而公安机关由于其专业分工的不同，在这方面则明显不足。当前社会服刑罪犯的教育基本是自我教育，改造并未真正的开展。
当前，由于上述显而易见的缺陷和弊端，理论界对于公安机关作为社区矫正的执行机关基本形成了否定意见。在目前的社区矫正试点工作中，只不过为了确保试点工作在较短时间内正式启动，顺利开展，减少阻力，各试点省（市）采取了不争论的态度，在以公安机关为执法主体、维持现行法律框架不变的前提下，组织司法行政部门负责具体实施，走一条所谓执法主体与工作主体适度分离的权宜模式运用。试点省（市）如此安排，实际上已改变了公安机关作为非监禁刑及监禁刑社会执行的执行主体地位,具有明显的过渡色彩。在条件允许时，剥离公安机关的执行主体地位势在必行。
二、对当前理论和实践中社区矫正执行机构设置模式的评析
目前，理论界与实践界与时俱进，开拓创新，对社区矫正执行机构的设置相继作出了一系列理论设计和实践探索，对于正式、科学的设置社区矫正执行机构提供了许多可借鉴之处。笔者拟对相应较为突出的三种设置模式作较为客观、辩证的分析和评价。
（一）由人民法院作为社区矫正执行机构。该种理论认为人民法院作为刑事案件审判机关，有责任努力配合好有关部门落实非监禁刑的监管措施。在监管措施落实问题上，要探索多种有效的方式，人民法院可以承担社区矫正执行任务。2001年5月，北京市密云县人民法院正式成立了由主管院长牵头，刑庭庭长任副组长，以及副庭长、内勤、审判长和独任审判员参加的“监管帮教小组”，并确定了6项公益活动供缓刑人员选择。并制定了《成年缓刑人员守则》和《未成年缓刑人员守则》，增强回访工作力度。1
密云县法院的试点虽然取得了一些社会效益，但更多的在理论和实践中存在诸多问题和困难：1、宪法规定，人民法院作为国家司法机关，专司审判工作。刑事执行权不属于司法权，而是一种行政权。由人民法院负责社区矫正工作有违司法机关的性质，有违国家机构职能的原则，有违党的十六大提出的“逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”的要求，不利于司法机关队伍的职业化和工作的专业化；2、法院负责审判的案件逐年增加，积案率居高不下，审判任务繁重，执行难问题难以解决，人员减少、精力不足的问题又相当突出，许多应回访的没有回访。故负责社区矫正工作明显增加法院负担，影响审判本职工作。3、工作存在“死角”。由于联系不紧密，被判缓刑的外地人员无法监管，给当地基层组织写的信也石沉大海，无法了解真实情况。由此可见，由人民法院直接负责社区矫正工作的执行，在理论与实践中都行不通。
（二）由司法行政部门负责社区矫正执行工作，已为理论上公认，并在试点工作中得到各省（市）一致采用，笔者认为原因有：1、按照党的十六大提出的“进一步健全权责明确、相互配合，相互制约、高效运行的司法体制”的要求，从有利于建立侦查权、检察权、审判权、行刑权的配合和制约机制出发，专门的社区矫正执行机构应设在司法行政部门，如此一来，刑事权力配置趋于均衡；2、按照机构设置中“统一”的原则，从法律分工角度讲，社区矫正作为刑罚执行的一部分，理应由司法行政部门统一负责；3、司法行政部门长期负责监禁刑的执行，在教育改造罪犯中积累了丰富的经验，又负责管理律师、公证、法律宣传、教育及法律援助等相关法律工作，人员法律水平较高，负责社区矫正工作具有先天优势；4、目前司法行政部门的职能随着律师、公证管理的社会化与法律宣传、教育的多元化而趋于弱化，尤其是市、县两级司法行政部门，无权管理刑罚执行工作，有相当多的司法行政资源处于闲置状态。如果赋予其管理社区矫正工作的职能，可以优化资源配置，充分利用其潜在的巨大功能；5、从国际情况看，国外多数国家都设有专门的或者相应的机构负责社区矫正工作。尽管这些机构在不同国家有不同称谓，但在隶属关系上，多数国家都是由司法行政部门管理。基于以上原因，大多数专家、学者都认同由司法行政部门负责社区矫正工作，但在微观层面--社区矫正执行机构的具体设置上，有学者依据我国现实国情却存在着一定分歧，主要有两种意见。
1、有学者认为，社区矫正执行机构管理应以条为主，以块为辅，即以监狱管理局为主，地方政府部门为辅。监狱管理局在各街道或乡镇设立社区矫正办公室，作为监狱管理局的派出机构，专门从事社区矫正工作，受监狱局直接领导，同时受街道或乡镇政府部门监督、领导，属双重领导体制。该观点所持理由确有其一定道理：①社区矫正人员的真正身份是罪犯决定了社区矫正工作的本质是对罪犯的刑罚执行，必须由具有刑罚执行权的人员来实施；②社区矫正工作得以实现的前提条件是对罪犯的有效监管，而实施有效的监管是专业性很强的工作，需要专门的机构来管理。尤其是在我国，没有现成的经验可借鉴，更需要由专门机构即监狱管理局集中精力创造性的开展工作。2
笔者认为，固然监管改造工作与社区矫正工作具有相同的性质，都是刑罚执行工作，都是以改造人为宗旨，都是以将罪犯教育成守法公民、维护社会稳定、预防犯罪为目的，社区矫正工作必然要求监狱管理部门的紧密参于和大力协助，但由此脱离实际地认识不清二者之间的差异，过分强调、人为拔高监狱管理部门的条件和作用，从而主张监狱管理部门在社区矫正工作中负主导作用则无疑相当片面，理由有四：
首先，监管改造（监禁刑的执行）与社区矫正（非监禁刑执行和监禁刑的社会执行）具有明显的差异，是两种截然不同的刑罚执行方式。具体表现为：①执行场所不同。前者是封闭的监狱，后者是常态的社会环境；②执行对象不同。前者包括各种罪犯，后者是刑期较短、社会危害较小，不需要在监狱服刑的特定种类的罪犯；③执行方式不同。前者具有管理和执法上的强制性和严厉性，后者更倾向于自律性、人性化和福利性；④执行要求不同。前者要求集中关押，后者是分散的家居生活为主的管理；⑤执行主体不同。前者是监狱及其人民警察，后者需要多个部门、团体及个人参加；⑥执行内容不同。前者主要是刑罚执行、监管改造，后者还包括在思想、心理、法律、生活、就业等方面提供多种手段和方法的帮助和服务；⑦执行理念不同。前者客观上追求刑罚的一般预防目的，后者强调刑罚个别化的矫正理念，更多的是追求刑罚的个别预防目的；⑧经费来源不同。前者由国家供给，后者国家只保证部分经费。故而，指望照搬监狱管理部门的监管改造经验用于指导社区矫正工作的想法不具有适用性。
其次，现行的省垂直管理的监狱管理体制很难使地方各市、县政府承担一定社区矫正管理职能，缺少相应的组织机构和相配套的组织体系分管这项必须紧密依靠地方的社区范畴的刑罚执行工作，导致政出无门，工作无法归口，社区矫正工作无法有效开展。事实上，监狱自身长期以来存在的诸如财政拨款不到位等种种困难在很大程度上也根源于现行的监狱管理体制。
第三，监狱工作的现状使监狱管理部门无法担负起社区矫正工作的重任。当前监狱本职工作非常繁重，监管、教育、改造、生产、维护安全等任务艰巨，监企不分、监社不分的负担加剧，监狱体制改革、监狱工作“三化”建设、监狱布局调整、队伍建设和创建现代化文明监狱等才是监狱工作的重心所在，加之监狱基层警力严重不足，经费不能正常到位，自身的软硬件建设仍有待发展，故而对于社区矫正工作既缺少计划安排，又无目标任务，负责社区矫正工作无疑力不从心。况且，探索社区矫正这一刑罚执行新方式，本身就是为了缓解监狱押犯增多，结构变化，责任加重，行刑成本巨大，行刑效益低下的问题而开展试点的，再由监狱管理部门负责社区矫正工作显然混淆因果，违背初衷。
另外，上文提到的《联合国囚犯待遇最低限度标准规则》中规定的相应内容也成为监狱管理部门负责社区矫正工作的法律障碍。
2、笔者曾考虑应将社区矫正的执行工作交由司法行政部门中的安置帮教机构负责，统一管理这两项工作。该观点在实践中亦有反映，上海市司法局于2003年11月印发的《关于进一步推进社区矫正试点工作的意见》就明确在区县层面上，区县司法局在已有的编制内指定基层科或安帮科具体负责。如此安排，笔者有如下考虑：
首先，社区矫正与安置帮教工作有其相似性，二者都位于常态的社会环境，都有教育、帮助就业和生活，预防犯罪的任务，都是具有亲和力、人性化和福利性的社会工作，都需要多个部门、团体及个人的广泛参与，管理模式相近。
其次，社区矫正与安置帮教具有工作上的关联性，安置帮教是社区矫正工作的延伸。近年来安置帮教工作的规模不断扩大，形式不断增多，内容不断完善，外延更加广泛，形成了罪犯改造工作的良好氛围，为开展社区矫正工作打下了良好的社会基础，故应充分利用安置帮教工作形成的有利条件开展社区矫正工作，二者在工作上应紧密结合。
第三、社区矫正是弥补现今安置帮教工作缺陷的有效手段。目前我国的安置帮教工作的实际成效并不乐观，刑释人员的安置率越来越低，重新犯罪率大幅上升，安置帮教工作的作用难以发挥。究其主要原因，在于我国现行的刑释回归制度存在法理上的难题。因为，除被剥夺政治权利外，罪犯一旦释放，就恢复了宪法规定的法律权利。根据其法律地位，不得再限制其在法律许可范围内的行为自由权。故安置帮教工作只能建立在刑释人员自愿基础上，这种自愿性质，就决定了管理的软弱性，即只能依赖于引导性、帮助性的方法，缺乏强制的管理措施，这便导致了安置帮教工作难以发挥作用。而被执行社区矫正的罪犯虽然身处社会，却是有条件的释放，执行部门具有强制性管理的法定权力，法律还明了其中某些人员诸如假释罪犯特定的义务，如不得离开居住地，定期向执行部门汇报并随时接受检查，对于违反者还可重新收监执行。故而社区矫正解决了出狱后一段过渡时间的有效控制，使罪犯既有一个在有效管理和控制下逐步的适应社会的条件，又有一个在社会环境中相对自由的逐步建立起适应社会的生活模式和取得就业机会的条件，一定程度上弥补了安置帮教工作没有强制性的缺陷，提前分流了安置帮教的部分工作。故将二者统筹管理，便于协调做好相关工作。
虽然社区矫正与安置帮教工作联系紧密，但要将这两项职能统一交由某一具体机构如现有的安帮科负责，却又有所不妥。理由有二：第一，社区矫正与安置帮教的性质不同，是二者不能由同一机构负责管理的根本原因。社区矫正是针对罪犯的刑罚执行活动，这个本质属性，决定了其具有刑罚的强制性、处罚性特征，体现刑罚惩罚犯罪、改造罪犯的目的，这是区别于安置帮教工作的根本标志。性质的不同，从而导致工作对象、工作方法、管理处遇和任务职责等方面的不同，尤其是将罪犯与非服刑人员置于一个机构共同管理，明显不合法治要求，难以区别对待。第二，虽然各级政府都设立了安置帮教领导小组，由多个部门参加，但实际负责该职能的司法行政部门的安置帮教机构编制少，人手紧，任务重，一个机构承担两种职能的工作明显无法胜任。故现在某些省（市）将社区矫正试点工作交由安帮科具体负责的做法，只是在机构设置不完善的情况下作的合适的权宜之策。
根据对上述三种机构设置模式的评析，可以得出一个最主要的结论：职能的单一性和工作的特殊性决定了必须在司法行政部门内设立专门的机构负责社区矫正执行工作，而不能由其他职能部门兼管，但需要多个相关部门紧密参与，尤其要重视监狱管理部门的大力协作。
三、社区矫正执行机构的科学设置
立足于我国试点工作的有益探索，笔者认为，科学设置的社区矫正执行机构应形成科学、协调、高效的工作机制，其总体格局应是“政法委统一指导，司法行政及其职能部门组织实施，政法部门协作配合，多个单位积极参与，司法所具体执行，监狱派驻警察协助”的模式。
（一）成立社区矫正工作领导小组，由各级党委政法委和综治委牵头，由司法行政、公安、检察、法院、民政、劳动和社会保障及工会、共青团、妇联等多部门和团体组成，采取联合办公的形式，研究、指导和协调本地区的社区矫正工作。社区矫正作为一项系统、复杂的工作，牵涉到社会的方方面面，刑罚执行和公正执法需要各政法部门的参与，对执行对象提供有力帮助、给予指导需要政府各职能部门和社会团体的大力协助，对执行对象的教育需要一批热心矫治事业、有丰富思想政治工作经验的社会志愿者的加盟，甚至还不能忽视矫正对象家属和亲友的作用。因此，成立领导小组非常必要。凡涉及本地社区矫正的发展规划、重要方针政策、工作总体部署等重要问题，都要由领导小组乃至当地党委政府讨论决定。
（二）在司法部成立社区矫正管理局，与监狱管理局并列。作为职能部门，该局负责全国社区矫正执行工作的组织和管理，并取消公安机关作为非监禁刑和监禁社会执行的执行主体资格。社区矫正执行机构实行条块结合，以块为主的管理体制，在各省司法厅（局）和市、县司法局内分别设立相应的社区矫正职能机构组织和管理本辖区的社区矫正执行工作。要尽快建立专门的社区矫正职业队伍，各级机构应确定编制、确定岗位、确定任职条件。待时机成熟时，应建立专职矫正执行官制度，欲成为矫正执行官，必须通过国家司法考试。因社区矫正工作涉及部门多，任务重，为利于和级别较高的公、检、法开展工作，根据其刑罚执行的特殊性，可借鉴省级监狱管理部门的经验，行政级别应相应提高，即省司法厅社区矫正管理局为副厅级，市、县分别为副处级和副科极。当然，某些基层县（区）在人员配备尚未到位时，可暂与安置帮教部门合署办公。
（三）为充分利用现有基层司法行政部门资源，发挥司法所的作用，应赋予司法所以刑罚执行权，负责社区矫正工作的具体实施。司法所在刑释解教人员的安置帮教、人民调解等方面具有较好的管理经验，能够推动社区矫正工作的开展。为了加强社区矫正的工作，司法所的行政级别应同许多地方的公安派出所一样，相应提升一级。司法所的主要工作职责是：依法办理刑法、刑事诉讼法和监狱法规定的相关法律手续，具体实施对矫正对象的监督管理和教育工作，建立起相应的教育制度，对矫正对象适时进行谈话教育，组织社会志愿者对矫正对象进行帮教，帮助矫正对象解决就业及生活等方面困难。
同时，由于社区矫正与监狱工作紧密关系需要加强工作间的协调、配合，且社区矫正工作确无经验可循，而监狱警察长期从事对罪犯的教育改造，具备一定的专业能力和经验积累，易在罪犯中树立威信，故在有条件的地方，省监狱管理局应负责向当地司法局社区矫正科派驻警察，协助司法所具体实施社区矫正工作。派驻的监狱警察行政上隶属于监狱管理局，业务上受当地司法局领导。派驻的监狱警察的职责是：协助司法所指导司法助理员应对矫正对象开展的日常管理和教育工作，根据需要不定期组织矫正对象集中到监狱接受教育，对矫正对象进行监督和考核。对违反有关法律规定，但未构成重新违法犯罪的保外就医等监外执行人员，及时报请省监狱管理局收监；对违反规定但未构成重新犯罪的假释人员，向假释委员会提出撤销假释的建议；对违反有关法律，构成重新犯罪的矫正对象，协助公安机关依法予以处理；对违反规定，故意逃脱监控的矫正对象，协助公安机关进行抓捕。
四、社区矫正决定机构的优化配置
根据我国刑法、刑事诉讼和监狱法的规定，判处管制、剥夺政治权利和宣告缓刑的权力由人民法院行使，批准监外执行的权力由人民法院和监狱管理机关行使，如此配置是合适的。但争议较大的问题是假释的裁定权归属及其机构设置。
刑法规定，假释案件的裁定权由中级以上人民法院行使，对此笔者有三点疑议：（一）从假释的性质来看，它不是改变原判决，只是刑罚执行方式的变更，并非改变法院的判决，不涉及法院的职能--行使审判权的问题。（二）假释的依据是罪犯在服刑期间的悔罪和改造表现。法院审理假释案件时，只能通过对监狱管理机关所报材料进行书面审查，往往使法院的审理流于形式，又增加了法院的工作量。（三）由于法院无法切身体会到假释对调动罪犯改造积极性的作用，审理人员在裁定假释案件时，更多的不是考虑假释对罪犯的改造和回归社会的意义，而是考虑假释出去以后，如果再危害社会，是否会承担责任，故而往往对假释的数量控制较严。根据司法部预防犯罪研究所统计的数字，就缓刑和假释两项，2000年加拿大适用社区矫正的比例最高，达到79.76%，澳大利亚达到77.48%，美国为70.25%，韩国、俄罗斯较低，但也分别达到45.9%和44.48%，而我国缓刑适用率为15.85%，假释率仅为1.63%。3
由于没有专门的假释决定机构，既造成法院职能的越位和虚化，又反过来制约假释的适用，造成行刑政策过于苛刻，不利于及时、有效地应用这一法律手段调动罪犯的改造积极性，导致恶性循环。况且世界上实行假释制度的多数国家均是把罪犯的假释作为刑罚执行过程中的问题，规定由专门的行政机关来裁定。基于以上原因，笔者认为，法院不宜再承担假释裁定权。
但同时，亦不可将假释裁量权交由监狱管理机关行使。笔者有如下考虑：选择适当的罪犯作为社区矫正的对象，是一项非常严格的执法活动，也是罪犯普遍希求的处遇。故不仅需要对执行过程进行监督，更要把假释的决定阶段置于制度性的有效监督之下。要避免监狱管理人员利用体制上的便利和防范上的漏洞，以个人的情感和利益，进行权钱交易和司法腐败，从而将应在监狱服刑的罪犯移交社区，使之提前假释。同时，罪犯的评估工作需要专业性、多学科的知识，要求专门部门组织实施，而非取决于监狱管教警察的主观印象。因此，假释决定权既不授予司法机关，也不可授予监狱管理机关，而必须由专门机构行使。
对于社区矫正决定机构的优化配置，笔者有以下思考：
（一）应在司法部和各省司法厅（局）中单独设立专门的假释委员会。该委员会依照法定程序对假释案件进行审理和裁定，行使对假释的批准、否决、取消和中止权。假释委员会成员实行任期制，要具有较高的资格和条件，一般由监狱管理机关警官、社区矫正机关人员、法官、检察官、律师、犯罪学家、医务人员（司法精神病方面）、心理学家等组成。待时机成熟时，应建立专职假释官制度，欲成为假释官必须通过国家司法考试。在裁定假释时要采取听证会的形式，公开听取罪犯本人汇报和基层监区的建议，认真进行专家论证，严格评估罪犯在狱中的表现及在社区中的危险性程度。罪犯的危险性评估不是采用现行模式的模糊不清的结论，而是要通过各项具体量化的危险性评估指标，从而决定罪犯是否应获得假释。决定形成后，应在罪犯所处监区进行公示。针对我国罪犯假释率过小的现状，在严格执法基础上，应加大假释的裁定数量。随着社区矫正工作的开展，假释不仅是对罪犯的刑事奖励措施，还应成为罪犯普遍享有的权利。
（二）人民法院继续负责判处管制和剥夺政治权利、宣告缓刑和暂予监外执行的工作。法院应重视控制自由刑总量，依法加大对上述四种非监禁刑的适用力度，缓解监狱人满为患的压力，推动社区矫正工作的开展。
（三）监狱管理机关继续负责暂予监外执行的审批工作。要放宽监外执行的适用条件，扩大老残犯监外执行率，同时要进一步规范监外执行的审批程序，严防违法违纪和司法腐败的发生。
五、社区矫正法律监督机构的健全
