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广东省江门市人民政府办公室


印发银洲湖纸业基地发展扶持办法的通知

江府办［2010］80号


各市、区人民政府，市有关单位：

《银洲湖纸业基地发展扶持办法》业经市政府十三届六十九次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。



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江门市人民政府办公室

二○一○年七月十六日

银洲湖纸业基地发展扶持办法



第一条　根据市委、市政府的战略部署以及市府办公室《印发关于依托银洲湖纸业基地加快打造千亿造纸产业实施方案的通知》（江府办［2009］84号）精神，为加快银洲湖纸业基地的发展，确保目标任务能按时完成，特制定本办法。

第二条　实行专项财政扶持政策：

（一）在我市重大项目税收分享机制未出台前，在本办法有效期内，纸业基地内新上企业所产生的税收上缴市部分，以及增资扩产项目按所产生的税收比上年增加额上缴市部分，由市作专项资金补助给双水镇，用于纸业基地公共设施建设。

（二）新会区政府每年安排不少于300万元纸业基地专项扶持资金。

（三）本办法有效期内新上项目（含增资扩产）的土地出让金全额留成给双水镇，农业土地开发资金部分按照国家有关规定专款专用。

（四）上述扶持资金只能用于基地内基础设施建设（土地出让金所包含的农业土地开发资金除外），账户设在双水镇政府，收支情况报新会区财政局备案监管。

第三条　实行环保扶持政策：

（一）环保指标重点向纸业基地倾斜，市、区在分配环保排污总量指标时，优先考虑纸业基地的需求。

（二）除纸业基地外，江门市辖区内其它地方原则上不再审批新的造纸、制浆企业，不再分配用于造纸及相关纸业配套项目的排污指标。

（三）江门市辖区内需搬迁的造纸企业必须转移到纸业基地，企业环保排污指标同时转入纸业基地。

（四）目前基地内所有企业及本办法有效期内新上企业（含增资扩产）所上缴的环保排污费，市、区留成部分，按环境保护专项资金使用管理办法规定支出范围全额安排用于基地污染防治项目。

第四条 实行土地扶持政策：

（一）市、区在分配建设用地年度指标时，优先考虑纸业基地的需求，相关部门积极争取将基地具体项目上报省立项，使用省用地指标。

（二）纸业基地在具体项目用地报批时，市国土资源局落实专人跟进，优先办理用地手续。

第五条 实行收费优惠政策:

（一）除国家、省属行政事业性收费项目及政策规定不能减免的地方行政事业收费项目外，属市、区行政事业性收费项目由各有关行政单位在投资项目办理申报手续时直接免收。应缴的行政事业性收费标准有浮动幅度的，一律按最低标准收取。

（二）享受收费优惠的范围：本办法有效期内落户纸业基地的造纸、制浆、纸制品企业以及上下游相关产业，新上的公共配套项目。

第六条　提供优质公共服务，确保纸业基地用电、用水、用汽等的需求，并执行规定范围内的最低收费标准和不高于同类型纸业基地的收费标准。

第七条　对优质项目，实行个案处理，给予进一步的优惠扶持，具体由双水镇与投资者洽谈商定后报上级审批实施。

第八条　本办法暂定5年，即从2010年1月1日起，至2014年12月31日止。




对“杜宝良事件”的法律评析

陈 光

(中国政法大学 民商经济法学院 ,北京 102249)

308天，105次交通违章，被罚款10500元。杜宝良,一位外地来京以卖菜为生的小贩因此在北京成了"名人”。他的事情不仅被报纸整版地报道,还被社会各界冠以“杜宝良事件”从各种角度进行讨论。“杜宝良事件”作为一个在北京具有普遍性的社会现象，其中折射出来的社会问题是很丰富的，但其归根到底就是一个行政处罚的问题。笔者拟从行政法学的角度对“杜宝良事件”作一些有益的探讨。
交通管理部门进行交通执法，并对道路交通违法行为进行处罚，属于行政处罚的范畴。其执法目的和处罚程序不仅要遵守道路交通法律法规的相关规定，还必须符合《行政处罚法》的原则要求，保证执法目的和处罚程序均具有正当性。
笔者以为，北京公安机关交通管理部门在对杜宝良实施行政处罚的执法过程中，的确存在着许多瑕疵。杜宝良105次违法均属同一违法情节、发生在同一地点且持续时间较长，而交警部门利用“电子眼”对违法行为拍摄后就自动生成了处罚结果，却没有及时提醒或警告违法司机，使同一违法行为长期、持续且反复发生。虽然违法者最终受到严厉处罚，却严重违背了行政处罚的目的和行政处罚的诸多原则。
行政处罚的目的是为了有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，同时也是为了对违法者予以惩戒和教育，使其以后不再犯。违法100多次却没有得到纠正，根本谈不上有效实施行政管理，维护交通秩序；违法者违法100多次却不知执法机关已经对自己做出的行政处罚决定，很难说能对违法者起到惩戒、教育作用。所以，105次的行政处罚，很难说其体现了行政处罚的目的。
我国的《行政处罚法》规定我国的行政处罚原则包括处罚法定的原则。处罚法定原则的内容包括被处罚行为的法定性。其含义是，行政处罚的实施必须有法律、法规或者规章为依据。法无明文规定不处罚。凡法律、法规或者规章未规定予以行政处罚的行为，均不受行政处罚。《中华人民共和国道路交通安全法》第25条明确规定：“全国实行统一的道路交通信号。交通信号、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、明确、完好。增设、调换、更新限制性的交通信号，应当提前向社会公告、广泛进行宣传。”西单交通队对杜宝良实施行政处罚所依据的交通标志并不是国家标准规定的禁行标志，因此该标志属无效标志；依据这一标志而作出的行政处罚也应是错误的。
处罚法定的原则还包括处罚的程序法定。其内容包括，实施行政处罚，不仅要求实体合法，而且还必须程序合法。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。我国的行政处罚决定程序包括简易程序和一般程序。适用简易程序必须符合一定的条件：违法事实确凿；有法定依据；较小数额的罚款（对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款）或警告。可见“杜宝良案”应适用一般程序。在一般程序中，行政机关在决定实施行政处罚需要向当事人说明理由并告知权利、听取当事人陈述和申辩、送达行政处罚决定书。《行政处罚法》第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。在作出行政处罚决定之前，未依法告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。《北京市实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第107条第二款也规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察发现机动车有未处理的违法行为记录的，应当书面告知机动车所有人或者驾驶人，机动车所有人或者驾驶人应当按照告知的时间、地点接受处理。”308天，105次违章，违章者却毫不知情，这本身就是交管部门在行政处罚中没有执行法定程序的体现。西单交通队对杜宝良的105次处罚中有81次处罚没有出具书面处罚决定，同样没有履行法定“书面告知”义务，违反法定程序。 《行政处罚法》第40条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。在“杜宝良事件”中，交管部门105次处罚中没有一次将行政处罚决定书送达当事人，这是对行政处罚法定程序的明显违反。
《行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。处罚公正的原则，亦称“合理处罚”的原则。此原则与国外的比例原则类似，其内容包括：行政执法的目标应当是符合法律规定的目的，动机是良好的，不是为增加交警部门的收入而罚款，而是为了维护好交通管理秩序而罚款。这是目的上的考虑。第二，这种手段必须是必要的，有些手段可能无助于达到目标，那也不行。第三，在你的手段和目标之间，手段是相称的，不能“用高射炮打蚊子”，不能“用牛刀来杀鸡”。只要能达到法律意图，那就尽可能采取对当事人比较有利的方式来处理。只要能维护交通秩序，就不必要采取高额的罚款。 105次违法处罚明显缺乏执法人性化，违反了行政处罚的公正原则。105次违法，105次处罚，不合理。 比例原则是来自国外的一个原则，现在在中国已经普遍被接受了。大体来说，比例原则分这样几条要求，
　　《行政处罚法》第5条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。教育必须以处罚为后盾，教育也不能代替处罚。为了达到制止并预防违法的目的，对受处罚的违法行为，应在给予处罚时给予帮助教育，二者不可偏废。105次的行政处罚有悖于《行政处罚法》所规定的教育与处罚相结合的原则。司机违法时，执法部门在处罚的同时还应该对司机进行教育，加强司机的守法观念。作为执法部门，司机违法数十次时，完全有必要对其进行批评教育。所以说，杜宝良违法105次，而且被处罚105次，这明显违背处罚与教育相结合的原则。很明显这对于违法者来说只有“处罚”而没有“教育”，有为执法而执法、为罚款而执法的嫌疑。
《行政处罚法》不仅在总则中确立了保障相对人权利的原则，而且有关行政处罚的设定、实施及其程序的规定，无一不体现着这一指导思想。保障相对人权利的原则实质上是由保障相对人陈述权、申辩权的原则和无救济便无处罚的原则构成的。相对人对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权。交管部门在行政处罚的程序中对“告知义务”的违反，直接影响相对人陈述权、申辩权的行使，相对人的权利难以得到保障。
有人认为在“杜宝良事件”中交管机关在行政处罚中违反了一事不再罚的原则。笔者认为这种观点有失偏颇。一事不再罚原则的内容包括，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚（《行政处罚法》第46条）。杜宝良的违章行为并不是同一行为，而是同一类行为，是同一个违法的主体，同样的违法的情形，触犯同样的法律规则。



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