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执法必须考虑成本

杨涛


据《青年报》4月7日报道，因不服市环保局对其作出的行政处罚，上海青浦高维精细化工厂（以下简称高维厂）一纸诉状将市环保局告上法庭。长宁区人民法院近日作出判决，维持市环保局对高维厂作出的行政处罚决定。环保局在具体行政行为作出前便为调查取证花费了20万元；在高维厂不服处罚提起诉讼后，环保局还特别聘请了本市以及外地的专业检测机构，采用多种技术进行现场勘测；为了保全证据，执法人员24小时保护现场。最后，环保局支付的执法成本居然高达60万。而根据市环境保护条例，市环保局最多只能罚高维厂10万元。这样的执法成本实在太高了。
4月9日有时评作者在《新京报》发表评论认为，“执法成本太高”是一个伪问题，环保局作为一个依靠国家税收来运转的环境保护行政执法部门，它的运转成本由国家财政负担，罚款不是为了让违法者为行政执法部门的执法成本埋单，更不是直接作为行政执法部门执法的“报酬”， 执法部门由此支出的应诉成本不能算到被处罚者头上。
从高维厂作为行政相对人的角度上看，当然，环保局作为行政执法部门是依靠国家税收来运转，而不用罚款来为其执法成本埋单，这样的理解并没有错。但是从环保局行政机关的角度讲，执法却是必须考虑成本，因为，环保局既然是依靠国家税收来运转，纳税人的每一分钱都是来之不易，当然会要求行政机关要节约成本。从这个意义上讲，建设“高效政府”不仅仅是说要行动迅速的高效率的政府，当然也包涵效益最大化的高效益的政府。
让我们从具体语境来评析本案，我们先谈谈具体行政行为作出前为调查取证花费的20万元，环保局是否必须要花费20万元来调查取证，我们不得而知。但按照高效原则，我们希望环保局尽可能节约纳税人的每一个铜板，当然如果是必须付出如此大的代价也无可非议。但在高维厂不服处罚提起诉讼后，环保局特别聘请有关机构来进行现场勘测明显不妥，因为根据有关司法解释的规定：被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后自行收集的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据。如果是为了确保胜诉，可环保局在具体行政行为作出后进行现场勘测得到的证据并不具证据资格，如此增加执法成本纯属浪费纳税人的钱，岂不是荒唐之举吗？所以，我们在此强调效益、成本意识，就是要求执法机关和人员要加强法律意识、程序意识，真正理解其开支的每一分钱是来源于纳税人的观念，尽可能减少开支。
问题的另一方面是，我们也要提出是否纳税人必须为违法者的违法行为埋单的命题？纳税人纳税所得是为促进公共福利，而为违法者的违法行为与公众期望不符，那么因此而产生的执法成本与诉讼成本是否应当由纳税人来埋单？本案中就涉及为调查取证花费的20万元和执法人员为保全证据而保护现场所花费的成本。笔者认为，这里涉及效益原则与公民权利冲突的问题。为了给予被处罚者正当申辩权和诉讼权，促进行政执法机关依法行政，保护公民、法人或者其他组织合法权益，执法成本的必须有必要付出，这也可以说这也是促进公共福利目的其中一方面。从这个意义上讲，执法成本与诉讼成本应当由纳税人来埋单，执法机关不能转嫁成本。但是，如果违法者为不正当的目的滥诉行为使执法机关增加的执法成本与诉讼成本却不应当由纳税人来埋单，纳税人没有义务为违法者的故意掩饰违法行为的行为埋单，可以考虑由法院判决其承担执法机关为应诉所增加的成本。当然，在实践中界定比较困难，应当从严掌握。
当然，笔者并不是主张所有的执法行为都是必须权衡执法成本。执法首先要考虑法律的正确实施、公共秩序和公共利益的维护、公民权利的保障，在此基础上才是应当尽可能地考虑执法成本，因为执法成本毕竟来自纳税人的纳税，节约成本也是减轻民众的负担，更好地促进公共福利。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士
邮编：３４１０００
E－mail:tao1991@163.net


雇用司机驾驶未过户车辆
肇事后赔偿责任由谁承担

案情：

2003年3月3日，被告人张某驾驶雇主杜某的赣B/81027农用车给杜某装载13吨水泥在行驶途中发生交通事故，将相对方向骑摩托车搭载着妻子林某的石某当场压死，林某受轻伤的重大交通事故。经交警部门认定张某应负事故的全部责任。南康法院以交通肇事罪判处张某有期徒刑九个月。

事故发生后，被害人石某的近亲属提起刑事附带民事赔偿诉讼，要求被告人张某、法定车主曾某赔偿石某死亡补偿费、丧葬费，林某的医药费、误工费等费用合计人民币108054.68元。曾某与杜某于2003年2月20日达成买卖赣B/81027农用车车辆协议后，一直未办理过户手续。曾某以车辆已卖给杜某为由，请求增加实际占有人为附带民事诉讼被告人，法院依法追加杜某为附带民事诉讼被告人。

被告人张某及附带民事诉讼被告人曾某、杜某对赔偿责任均无异议，但对赔偿主体，曾某认为赣B/81027农用车卖给杜某，双方约定一年内过户，已将车辆移交给杜某管理、使用、收益，张某是杜某雇请的司机，应由杜某承担赔偿责任。杜某则认为曾某是肇事车辆的法定车主，自己虽是雇主，应与曾某各承担部分赔偿责任，并提供了江西省高级人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿纠纷案件若干问题的意见》为证。

处理：

法院审理认为，附带民事原告人以张某的犯罪行为给其造成经济损失要求赔偿的理由，有事实和法律依据的应予支持，所赔款项应按实际损失和有关法律规定赔偿，超出和不符合法律规定的不予以支持。被告人张某受雇于杜某，在执行职务过程中发生交通事故应由雇主承担赔偿责任。而曾某与杜某已达成车辆买卖协议，虽未办理过户手续，但杜某已实际取得并占有了该车，对该车有管理、使用、收益的权利，应由车辆实际占有人承担民事责任，江西省高级人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿纠纷案件若干问题的意见》于2002年11月22日废止，杜某引用废止的解释要求原车主曾某承担民事责任的意见没有法律依据。据此，判决由附带民事被告人杜某（车辆实际占有人）赔偿石某死亡补偿费、丧葬费，林某医药费、误工费等费用共计人民币73691元。驳回附带民事诉讼原告人的其他诉讼请求。杜某不服一审判决提起上诉，二审维持原判。

点评：

张某交通肇事行为在刑法上构成犯罪，在民法上亦构成侵权，应分别依照刑事法律和民事法律解决其刑事责任和民事责任。在刑事责任方面，张某被判有期徒刑九个月。在民事责任方面，根据《道路交通事故处理办法》第三十一条的规定，……机动车辆驾驶员在执行职务中发生交通事故，负有交通事故责任的，由驾驶员所在单位或机动车所有人承担赔偿责任，被告人张某受雇于杜某驾车在拉水泥途中发生交通事故，二者之间形成了雇主与雇员的雇佣关系，张某的行为是执行职务行为，应由车辆所有人承担赔偿责任。本案中的法定车主为曾某，曾某与杜某买卖车辆于2003年2月20日达成协议后，车辆即交由杜某管理、使用、收益，车辆所有人应为杜某，虽未过户并没有影响杜某行使上述权利。根据最高院的有关批复：因车辆已交付，原车主既不能支配该车的运营，也不能在该车的运营中获得利益，故原车主不应对机动车发生交通事故致人损害承担责任，由车辆实际占有人承担民事责任。杜某提供的江西省高级人民法院《关于审理道路交通事故损害赔偿纠纷案件若干问题的意见》于2002年11月22日废止，该解释对废止后达成的协议显然没有法律效力。车辆交付后，原车主已失去对车辆的支配权，对事故后果的发生无法控制和预防，只有车辆占有人才能预防和减少事故的发生，根据权利、义务一致原则，杜某在享受运营利益的同时，对因车辆运营产生的损失同样也应由其承担。曾某已不能从该车的运营中获得任何利益，如果继续承担车辆所造成的损失，显然有失公平。

（江西省南康市人民法院 彭行锋）